НПО: новый уровень развития

Дата: 
13.04.2015

Анна ВЛАДИМИРОВА, «Казахстанская правда», 11 апреля

В средствах массовой информации и на различных диалоговых площадках периодически обсуждается проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам деятельности неправительственных организаций», который в настоящее время находится на рассмотрении в Министерстве культуры и спорта. Прокомментировать законопроект мы попросили вице-министра культуры и спорта Марата АЗИЛЬХАНОВА.

– Что нового в практику работы НПО предлагает внести законопроект? В чем выигрышные стороны этих ново­введений?
– Законопроект, разработанный Гражданским альянсом, подготовлен с учетом многолетней дискуссии, которая ведется в казахстанском обществе по поводу совершенствования законодательства в сфере НПО. В законопроекте отражены самые необходимые для развития сектора нормы: гранты для НПО, премии и особый порядок выделения средств для «третьего сектора». Это именно те вопросы, которые уже на протяжении трех лет обсуждались на гражданских форумах и давно внедрены в практику работы с НПО за рубежом.
В настоящее время законодательством РК предусмотрен один вид государственного финансирования деятельности НПО – государственный социальный заказ, распределяемый в рамках государственных закупок. Средства, полученные по гос­соцзаказу, могут быть направлены только на реализацию проектов, разработанных в строгом соответствии с требованиями заказчика. Также средства госсоцзаказа не могут быть затрачены на материальную поддержку НПО. Все деньги должны тратиться только на услугу заказчику.
Финансирование же посредством грантов позволит выделять бюджетные средства на поддержку проектов, разработанных самими НПО. Кроме того, они смогут направлять часть средств гранта на развитие своей материально-технической базы.
Еще один важный момент законопроекта – это то, что он «выводит» финансирование НПО из-под действия законодательства о государственных закупках. Согласно предлагаемым новеллам гранты будет выдавать отдельная организация-оператор по особому порядку, специально ориентированному на специфику работы «третьего сектора». Кроме того, законопроект предлагает введение «премий для НПО» по аналогии с премиями «Парыз» – для коммерческих структур. Премии будут выдаваться Правительством организациям, реализовавшим успешные социальные проекты, и позволят НПО укреплять свой материальный статус. Премии предлагается выдавать на основе общественной оценки и одобрения Правительства.
Нормы по финансированию НПО в виде премии в 2013 году уже предлагалось внедрить в рамках законопроекта «О государственной поддержке неправительственных организаций», и они нашли отражение в новом проекте закона с учетом позитивной оценки неправительственным сектором.
– По какой причине было приостановлено продвижение законопроекта «О государственной поддержке неправительственных организаций», который разрабатывался совместно государственными органами и НПО в 2013 году?
– Причина очень проста. Этот законопроект рассматривался на Гражданском форуме и не получил одобрения его участников, потому что не предусматривал введение грантов для НПО. Это наиболее важный вопрос для нашего неправительственного сектора сегодня, поскольку гранты подразумевают возможность дальнейшего институционального развития НПО. Государство пошло навстречу этим пожеланиям, и сегодня мы имеем другой законопроект, который как раз очень хорошо отражает ожидания сектора.
– Марат Алмасович, как вы считаете, обоснованы ли опасения некоторых НПО относительно того, что после принятия законопроекта и создания оператора в сфере грантового финансирования международные и зарубежные организации смогут предоставлять гранты казахстанским НПО только через оператора?
– Данные опасения являются излишними. Я думаю, стоит учитывать, что наше законодательство наиболее либеральное в вопросах иностранного финансирования деятельности НПО. Здесь мы демонстрируем максимальную открытость и доверие нашим иностранным партнерам и донорам. Во многих странах выстроен очень жесткий контроль за каждой копейкой для НПО из-за рубежа. В Казахстане же Правительство ежегодно пополняет перечень доноров, которые могут пользоваться различными налоговыми льготами, и это закреплено на уровне кодексов – бюджетного и налогового. А рассматриваемый законопроект никаких изменений в кодексы не предлагает. И конечно же, в будущем государство не намерено ограничивать возможности финансирования «третьего сектора», тем более в условиях глобального экономического кризиса.
Я думаю, что такие вопросы возникают потому, что в законопроекте есть понятие «грант для НПО», которое ассоциируется с понятием «грант» в Налоговом кодексе. Это совершенно разные понятия, и важно их разграничивать. Во-первых, понятие «грант для НПО» используется только в рамках рассматриваемого нами законопроекта. Оно обозначает средства, которые оператор предоставляет НПО для реализации их инициатив в форме социальных программ и проектов. В свою очередь понятие «грант» в Налоговом кодексе используется для обозначения имущества, которое доноры, в том числе иностранные государства, а также казахстанские или иностранные юридические и физические лица предоставляют Правительству Казахстана, физическим и юридическим лицам. В том числе и НПО. Этот термин используется только для того, чтобы донор имел налоговые льготы на передаваемое имущество. При этом доноры совершенно свободно могут выделять имущество не как грант, а в виде спонсорской помощи или любого другого способа поддержки организаций или граждан. Просто в этом случае они не будут пользоваться льготным налоговым режимом.
Во-вторых, законопроект делит «гранты для НПО», выделяемые оператором, на государственные и негосударственные. Государственные будут формироваться на средства бюджета. Негосударственные гранты для НПО предлагается формировать из средств, добровольно переданных оператору из внебюджетных источников. Такими источниками могут выступать любые негосударственные структуры, в том числе международные доноры. Таким образом, проект закона предусматривает лишь возможность оператора работать с донорами из числа иностранных и международных организаций. Ни о каких ограничениях или дополнительных правах оператора на имущество, выделяемое НПО донорами, в законопроекте не упоминается.
На мой взгляд, это право оператора использовать добровольно переданные донорские средства создаст условия для более активного привлечения инвестиций в сферу НПО. Ведь оператор, размещая гранты, будет хорошо осведомлен о возможностях и потребностях неправительственного сектора страны. При этом он не будет обременен как государственный орган необходимостью работать только с государственными средствами и сможет активно предлагать свои услуги негосударственным донорам.
Законопроект не содержит никаких норм, которые смогли бы ограничить или заблокировать возможности для финансирования донорами казахстанских НПО.
– Как вы думаете, откуда возникла идея у разработчика предусмотреть в законопроекте способ выделения грантов через организацию-оператора?
– Идея фондового финансирования НПО посредством самостоятельной организации – оператора бюджетных средств давно используется в европейской и американской практике сотрудничества с НПО. Одним из ярких примеров такого финансирования является Агентство США по международному развитию (ЮСАИД), подотчетное госдепартаменту США, осуществляющее грантовую деятельность во многих странах мира от имени американского народа. Венгерское правительство также учредило Национальный Гражданский фонд в качестве одного из особых фондов, предназначенных для развития сектора гражданского общества в Венгрии. В целях укрепления гражданского общества в Хорватии парламентом страны был принят закон о создании Национального фонда развития гражданского общества. На постсоветском пространстве аналогичную деятельность осуществляет Национальный совет при президенте Азербайджана.
Одной из основных целей создания самостоятельной организации с правом аккумулирования средств и выделения грантов для НПО является повышение транспарентности процесса финансирования. Введение оператора позволит дистанцировать процедуру передачи средств НПО от того, кто эти средства выделил: государство или частный спонсор. Таким образом, НПО получат большую независимость от непосредственных заказчиков при реализации проектов на предоставленные гранты. Эта практика хорошо известна и понятна многим зарубежным инвесторам. Поэтому, учитывая имеющийся положительный опыт такого сотрудничества, даже сейчас, когда законопроект еще находится на стадии разработки, некоторые доноры уже выражают заинтересованность в перспективе сотрудничества с будущим оператором грантового финансирования НПО.
– Насколько обоснованы предположения, что после принятия законопроекта оператором грантового финансирования станет Объединение юридических лиц «Гражданский альянс Казахстана», которое, как известно, выступает основным разработчиком законопроекта?
– Законопроектом для грантового финансирования НПО предусмотрено создание оператора в форме некоммерческого акционерного общества. Так прописано в тексте законопроекта. Таким образом, понятно, что отношения к оператору Гражданский альянс Казахстана иметь не будет. Это будет совершенно новая организация, уполномоченная на предоставление грантов НПО, осуществление мониторинга за их реализацией и подотчетная Правительству и Парламенту.
К проекту закона разработаны подзаконные акты, которые определяют порядок создания и организации работы оператора. В соответствии с Законом «Об акционерных обществах» его деятельность будет управляться советом директоров, куда смогут войти независимые директора из числа НПО, депутатов различного уровня и других авторитетных представителей общественности.
– Предусмотрены ли в законопроекте положения, нацеленные на обеспечение открытости и прозрачности деятельности оператора?
– Конечно. В рамках законопроекта и подзаконных актов к нему предусмотрено составление оператором ежегодного отчета о результатах своей деятельности и предоставление его в уполномоченный орган. Сейчас мы получили предложения по обеспечению отчетности оператора перед Парламентом и считаем возможным также отразить его в тексте проекта закона. Все решения по выделению грантов и привлечению средств будут приниматься коллегиально. В совет директоров войдут представители общественности, которые регулярно будут сменяться на основе ротации.
Кроме того, в целях обеспечения общественного контроля предусмотрена возможность оператора привлекать экспертов в рамках экспертной комиссии для мониторинга предоставления и реализации грантов – основной деятельности оператора. Состав Экспертной комиссии предполагается формировать из числа представителей отечественных и международных экспертов в количестве не менее 7 человек. Все эти моменты отражены в подзаконных актах, которые сейчас переданы общественности и формируются полностью с учетом пожеланий и рекомендаций гражданского общества.
– Имеются ли аналогии рассматриваемого Министерством культуры и спорта законопроекта с положениями так называемого законодательства «Об иностранных агентах», которое действует в разных странах, в том числе России или США?
– Никаких общих по содержанию положений с зарубежным законодательством об иностранных агентах в законопроекте нет. Обязательной нормой такого законодательства является определение особого правового статуса неправительственных организаций, выполняющих функции иностранного агента. Указанный статус присваивается организациям, занимающимся деятельностью на средства иностранных источников.
Статус иностранного агента подразумевает особую систему отчетности и проверок. Так, соответствующие неправительственные организации должны регулярно отчитываться о своей деятельности и персональном составе руководящих органов, о расходовании денежных средств и использовании иного имущества, в том числе полученного из иностранных источников. Проверки НПО-иностранных агентов бывают плановыми и неплановыми. Материалы, издаваемые рассматриваемыми НПО и распространяемые ими, должны сопровождаться указанием на то, что они принадлежат иностранному агенту. Сведения о НПО-иностранных агентах заносятся в специальный реестр. Также предусмотрена уголовная ответственность за нарушение законодательства, регулирующего деятельность НПО-иностранных агентов.
Между тем рассматриваемый Министерством культуры и спорта РК законопроект лишь создает дополнительный институт финансирования неправительственных организаций, вводя понятия грантов и премий для НПО, а также оператора, который будет распределять эти гранты. Вот и все. Никаких норм, ограничивающих деятельность НПО и существующий в Казахстане режим иностранного финансирования казахстанских НПО, в законопроекте нет. Поэтому любые параллели с законодательством об иностранных агентах других стран при обсуждении законопроекта не уместны и не корректны.
– Предусматривает ли принятие законопроекта изменения в положении НПО в Казахстане?
– На сегодня НПО для государства – это важнейший партнер в социальной сфере. Мы регулярно предпринимаем шаги для укрепления статуса «третьего сектора» в обществе. Уровень доверия государства к НПО, я думаю, наиболее ярко отражает те широкие возможности, которые созданы для финансирования их деятельности, как со стороны государства, так и со стороны иностранных доноров и коммерческих структур.
Нарушать этот принцип государство ни в коем случае не собирается. Единственным уточнением к уже существующей норме Закона РК «О некоммерческих организациях» добавляется обязанность публикации ежегодного отчета общественных фондов об использовании своего имущества в «официальных республиканских периодических печатных изданиях». Кстати, это нововведение подавляющее большинство НПО, с которыми мы открыто встречаемся на различных диалоговых площадках, поддерживает. Единственное, что их тревожит, так это дополнительные финансовые траты на публикации в СМИ. Но, я думаю, что это обсуждаемый и решаемый вопрос. Возможны различные варианты, одним из последних предложений НПО является размещение указанной информации на одном из общедоступных информационных ресурсов в Интернете, и мы готовы отразить это в законопроекте.
– В достаточной ли мере Министерство культуры и спорта предоставляет возможности для НПО по обсуждению законопроекта?
– На сегодня Министерство культуры и спорта открыто обсуждает законопроект на 3 диалоговых площадках. Первое – это включение законопроекта в повестку заседаний Координационного совета по взаимодействию с НПО при Правительстве. На последнем заседании 23 декабря 2014 года, где обсуждался законопроект, присутствовало свыше 40 представителей неправительственного сектора.
Второе – создание при Министерстве культуры и спорта Рабочей группы по вопросам взаимодействия с неправительственными организациями, главной темой которой является обсуждение текущих положений законопроекта и его подзаконных актов. В состав Рабочей группы вошли известные представители «третьего сектора», а также Евросоюза, ЮСАИД, фонда «Сорос-Казахстан».
Третье – мы выносим вопросы законопроекта на повестку дня Консультативно-совещательного органа с НПО при Министерстве иностранных дел, где уже более двух лет рассматриваются различные вопросы развития гражданского общества в стране.
Кроме того, в практику нашей работы включены персональные встречи представителей министерства с руководителями и активистами отечественных и зарубежных НПО. Наряду с этим эксперты министерства в рабочем порядке отрабатывают рекомендации гражданского общества. К примеру, мы практически еженедельно проводим консультации и встречи с представителями Международного центра некоммерческого права.
– Учитываются ли Министерством культуры и спорта предложения НПО к законопроекту?
– В рамках названных диалоговых площадок активно обсуждаются положения законопроекта и подзаконных актов к нему. Озвученные в ходе обсуждений предложения НПО принимаются в работу и используются при дальнейшем согласовании законопроекта. Наиболее обсуждаемой нормой документа является статья, регламентирующая статус и функции оператора. По всем позициям, озвученным НПО по этой статье, мы принимаем конкретные меры и выстраиваем дальнейшую работу на основе компромисса. Сейчас все активные участники работы над законопроектом являются нашими партнерами.
Есть, правда, одна сложность, которая состоит в том, что большинство предложений либо дублируют, либо противоречат друг другу. В этом случае мы обращаемся к специалистам Международного центра некоммерческого права, которые помогают обобщать и формулировать сложные трактовки. Таким образом, мы в своей работе используем ресурсы как казахстанских, так и международных НПО.
– Почему государство заинтересовано в продвижении законопроекта? Что получат НПО после принятия законопроекта?
– Основной целью принятия данного законопроекта являются укрепление и совершенствование взаимодействия государства и НПО. Глава государства на недавнем съезде партии «Нур Отан» поручил проработать вопрос дальнейшей передачи отдельных функций госорганов в части оказания социально значимых услуг институтам гражданского общества. В связи с этим вопрос делегирования полномочий госорганов в части оказания социальных услуг НПО сегодня занимает важное место в нашей работе. Предлагаемые законопроектом нововведения по предоставлению грантов, премий для НПО, созданию оператора в сфере грантового финансирования, проведения независимых экспертиз социальных проектов НПО являются механизмами совершенствования практики взаимодействия и поддержки гражданского сектора.
Также мы видим в его принятии новые возможности, которые станут важным этапом совершенствования практики взаимодействия государства с отечественными НПО и иностранными партнерами. Так, например, с работой оператора упростится процесс выделения средств на социальные проекты. Эти процедуры будут проходить с ориентировкой на инициативы НПО, и таким образом появится новый ресурс изучения и решения социальных проблем. Кроме того, работа оператора будет укреплять сотрудничество государства и иностранных доноров, которые совместно станут финансировать социальные проекты НПО и также сообща осуществлять их мониторинг. Думаю, такой подход сможет активно способствовать расширению доверия в сфере сотрудничества с НПО.
– В достаточной ли мере общественность осведомлена о целях, задачах, основных положениях законопроекта?
– В 2014 году, а также с начала 2015 года Гражданским альянсом Казахстана проводилась серия презентаций положений законопроекта в ходе встреч с представителями региональных НПО в городах АстанеАлматы, а также Кызылординской, Южно-Казахстанской, Западно-Казахстанской, Восточно-Казахстанской областях. Кроме того, в отечественных и зарубежных СМИ, а также в казахстанском и зарубежном секторе сети Интернет постоянно выходят информационные и аналитические материалы по данной теме. К примеру, по итогам мониторинга СМИ за 6 месяцев 2014 года могу сказать, что положениям законопроекта было посвящено свыше 3 500 публикаций в печатных СМИ и сети Интернет, а также около 500 видеосюжетов в эфире теле — и интернет-каналов.
– Некоторые НПО озвучивают мнение, что законопроект ограничивает сферу деятельности НПО только социальными направлениями. В связи с этим правозащитные организации не смогут получать гранты на свою деятельность. Так ли это?
– В законопроекте конкретно указано, какими направлениями будет руководствоваться оператор при выдаче грантов. Это широкий перечень направлений, указанный в отдельной статье, в который попадает максимально широкий спектр деятельности в социальной сфере, в том числе и правозащитной. Правозащитная направленность работы НПО – «защита прав, законных интересов граждан и организаций», ранее предусмотренная пунктом 10 статьи 5 Закона «О государственном социальном заказе» для государственного социального заказа, после принятия законопроекта будет распространяться и на гранты.
В ходе взаимодействия с оператором правозащитные НПО смогут реализовать свои идеи и проекты в рамках постоянно действующих информационных и консультационных, а также образовательных служб и цент­ров. Данное направление подразумевает работу по организации консультаций юристов, правозащитников, адвокатов, обеспечение правовой грамотности населения в целом и социально незащищенных слоев населения в частности. Кроме того, в целях выявления проблемы в правозащитном поле, отслеживания ее динамики и поиска путей решения со стороны правозащитных организаций возможно проведение комплексных исследований.
– И последний вопрос. Когда планируется принятие законопроекта?
– Проект закона вошел в План законопроектных работ Правительства РК на 2015 год, принятие его запланировано до конца текущего года.

По сообщению сайта Nomad.su